俄羅斯不僅是世界面積最大的國家，也是世界上森林資源第一大國，其森林面積約占世界森林總面積的25%，其中屬俄羅斯聯(lián)邦政府管轄的國有林占全國森林總面積的94%。隨著俄羅斯政府對森林多功能效益關注度的不斷提升，指定用于生物多樣性保護和水土資源保護的國有林面積不斷增加，國有林成為俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)系統(tǒng)的主體。

    近年來，俄羅斯在國有林權制度改革過程中有效理順了政府和林業(yè)開發(fā)者之間的關系，逐步建立起了健全有效的林業(yè)管理體制和運行機制，國有森林資源的功能從單一的林產品生產基地轉向以提供生態(tài)服務為主，合理提供林產品、促進國有林區(qū)社會經濟發(fā)展的多種功能效益綜合體。由于中俄兩國同屬資源大國，曾經歷相同的社會制度，特別是我國現(xiàn)行法規(guī)中有一些是參考前蘇聯(lián)立法模式建立的，因此，兩國在互相借鑒和完善法律制度方面都有值得相互學習的地方。

    科學營林 分類經營

    營林業(yè)和森林工業(yè)是俄羅斯林業(yè)傳統(tǒng)的兩大系統(tǒng)，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯林業(yè)同其他領域相比面臨更大的困難，因此加速國有林改革勢在必行。

    俄羅斯的林業(yè)資源屬于聯(lián)邦財產，俄羅斯按照森林的意義、經營目的和主要功能，把國有林分為防護林、用材林和儲備林三大類，通過實行分類經營管理和利用，以保護國民的生存環(huán)境。森林培育和森林經理兩大技術體系是俄羅斯國有林發(fā)展的有力支撐。一方面，俄羅斯將良種選育、森林營造、幼中林撫育和天然次生林培育作為森林培育的重點，另一方面，俄羅斯也在森林經營規(guī)劃方面不斷加大改革力度。

    在森林培育方面，以國有林采伐為例，《俄聯(lián)邦森林法典》對國有林采伐有詳細的規(guī)定，必須在持有森林采伐許可證、任務書和森林利用證的情況下才能夠進行采伐，這樣做不僅對森林經營單位起到了監(jiān)督，又可以有效地防止亂砍濫伐，保護森林資源。在森林經營方面，《俄聯(lián)邦森林法典》將國有林的經營權劃分給森林經營單位，由各聯(lián)邦主體分別制定地方的林業(yè)計劃，而主導國有林經營的是各租賃者或與國家簽訂合同的林地中標者。當然林地租賃者在經營林地的同時，還負有開展更新、撫育和建立防火制度等自行承擔森林經營工作的義務，這樣林地租賃權不僅可以流轉，同時也使林地租賃人成為森林管理的主體，從側面提高了從業(yè)者的主動性，有利于俄羅斯林業(yè)的發(fā)展。

    分權管理 權責明晰

    國有林權制度改革過程中，俄羅斯政府通過分離國有林所有權和經營權，有效理順了政府和林業(yè)開發(fā)者之間的關系，逐步建立起了健全有效的林業(yè)管理體制和運行機制。俄羅斯將國有林的所有權和經營權分開，政府林業(yè)行政管理機構純屬職能機構，不直接經營國有林，而是由相應的企業(yè)性機構進行經營，同時接受職能機構的監(jiān)督和調控。

    俄羅斯森林管理主要由各地方林業(yè)管理局負責，聯(lián)邦政府享有有限的森林管理權。聯(lián)邦政府負責法律制度及基本政策的制定和森林資源狀況的掌握，政府通過制定統(tǒng)一的國民經濟計劃、林業(yè)產業(yè)政策、林業(yè)發(fā)展計劃等一系列配套政策，來調控林業(yè)的發(fā)展?！抖砺?lián)邦森林法典》中明確規(guī)定了國家政權機關不得介入聯(lián)邦森林資產的森林利用活動。

    地方政府負責具體的森林管理計劃和規(guī)章的制定以及使用權的分配和森林管理。聯(lián)邦一級政府制定基本林業(yè)政策框架及各部門計劃；地方政府以此為依據制定對森林利用、保護和更新等基本方針加以規(guī)定的地方林業(yè)計劃，報聯(lián)邦政府審批；林管區(qū)或林場作為基層森林管理機構，將根據地方政府的森林計劃制定具體實施森林利用、保護和更新的經營方案，報地方政府審批。《俄聯(lián)邦森林法典》將聯(lián)邦森林資產利用權和非聯(lián)邦資產的森林利用權、轉讓權形成的基礎、程序、實施等用法律的方式予以規(guī)定，并且將每種轉讓方式的具體條件、轉讓年限、轉讓的形式等都給行為人以法律上的依據和指導。

    林業(yè)立法 嚴格采伐

    俗話說“無規(guī)矩不成方圓”。在國有林經營管理上，俄羅斯非常重視林業(yè)立法，相繼推出一系列與國有林相關的法律法規(guī)。其中最重要的是《俄聯(lián)邦森林法典》，它在不同時期都對林業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進作用。新的《俄聯(lián)邦森林法典》將國有林管理權下放給地方政府，把養(yǎng)護森林的責任分擔給了森林資源使用者。

    森林法對森林利用、更新、保護、防護及管理等內容的規(guī)定都體現(xiàn)了生態(tài)價值優(yōu)先的立法理念，這點在俄羅斯國有林采伐方面體現(xiàn)得淋漓盡致。新的《俄聯(lián)邦森林法典》規(guī)定木材采伐必須在用材林和防護林內實施；應當首先采伐過熟林和成熟林；禁止超過設計年采伐量規(guī)模以及違反可砍伐樹齡的木材采伐；可砍伐樹齡和年采伐量計算程序由被授權的聯(lián)邦權力執(zhí)行機構制定。

    國有林權改革 任重道遠

    俄羅斯在國有林權制度改革中的嘗試不是一帆風順的，特別是《俄聯(lián)邦森林法典》的修訂受到了許多林學家、業(yè)界權威和林業(yè)工作者的抨擊。主要原因是，在實際采伐中，林地租賃者往往只選珍貴樹種、優(yōu)質材進行采伐，以謀求最高利潤，而新森林法對國有森林資源由林地租賃者經營的做法缺乏必要的法律監(jiān)督，這會引起大規(guī)模亂砍濫伐。同時新一輪林業(yè)機構改革存在各機構職能分工不明、機構人員配備不足和改革準備期限過短等一系列問題。因此，俄羅斯的國有林權改革還有一段路要走。我們也應看到，盡管俄羅斯在逐步健全林業(yè)管理和運行體制時還存在森林法律制度修改過程中未能做出科學決策等問題，但俄羅斯在國有林改革過程中已有的成功經驗仍然值得我國借鑒。首先我國目前還處在重造林，輕撫育；重數量，輕質量；重生態(tài)，輕產業(yè)的階段，俄羅斯對森林的科學經營，借此提高林地生長力來提升森林經營水平值得我們借鑒。其次我國實行的集體林權制度改革是以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權，落實處置權、保障收益權為主要內容的綜合性改革，俄羅斯在森林所有權與經營權分離管理方面的經驗值得我們參考。再次我國現(xiàn)行的林木采伐總額按照從下往上報批，但其中的問題是審批信息無法體現(xiàn)森林的生物多樣性和主要的生態(tài)功能，俄羅斯在實施可持續(xù)森林采伐，保護森林生態(tài)、經濟效益等方面的成功經驗值得我們學習。